In opdracht van het Ministerie van SZW heeft Research voor Beleid onderzoek gedaan naar de huidige omvang, aard en sectorale verschuivingen van illegale arbeid en naar de relatief onbekende problematiek rond illegale arbeid. Gedurende het onderzoek zijn 9 casestudies uitgevoerd waaronder Binnenvaart, Wegtransport, Bouw en het Westland (tuinbouw). In de case studie Binnenvaart wordt vooral ingegaan op de Filippijnse werknemers. Het onderzoeksrapport "Illegaal aan de slag" is in maart 2011 gepubliceerd door de overheid.
 

Wet arbeid vreemdelingen
De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) regelt dat werknemers met een andere nationaliteit dan de Nederlandse niet zonder meer in Nederland mogen werken. Alleen als zij afkomstig zijn uit landen van de Europese Economische Ruimte (EER), met uitzondering van Bulgarije en Roemenië, geldt vrij verkeer van werknemers. Met betrekking tot werknemers uit Bulgarije en Roemenië is het nieuwe kabinet van CDA en VVD voornemens het vereiste van een tewerkstellingsvergunning te verlengen tot 1 januari 2014 indien de huidige omstandigheden ongewijzigd blijven. Personen uit alle buiten de EER gelegen landen mogen alleen in Nederland werken als ze beschikken over een geldig verblijfsdocument waarop de aantekening staat: ‘Arbeid is vrij toegestaan' of als de werkgever beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning voor deze vreemdelingen. Voor bepaalde groepen, zoals zzp'ers, freelancers en kenniswerkers bestaan uitzonderingen.

Handhaving
De Arbeidsinspectie (AI) is belast met de handhaving van de Wav. De controle op de naleving van de Wav vindt plaats via inspecties bij bedrijven. Dit gebeurt in het kader van projecten, interventieteams of tips/meldingen. Tijdens de inspecties werkt de AI indien nodig samen met andere diensten, zoals de Vreemdelingenpolitie, de Belastingdienst en UWV. Met ingang van 1 januari 2005 vindt de handhaving van de Wav voornamelijk bestuursrechtelijk plaats. Uitgangspunt van de invoering van de bestuurlijke boete is het efficiënter en effectiever aanpakken van de werkgever die zich schuldig maakt aan illegale tewerkstelling. De AI kan boetes geven zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie. De afhandeling van de boetes gaat daardoor sneller. Om te voorkomen dat werkgevers financieel voordeel hebben als zij illegalen aan het werk helpen, zijn sinds 2005 hoge boetes ingevoerd. Rechtspersonen die de regels overtreden krijgen een boete van € 8.000 per illegaal tewerkgestelde werknemer, natuurlijke personen krijgen een boete van € 4.000 per illegaal tewerkgestelde werknemer. De boetes worden met 50% verhoogd als er binnen 24 maanden opnieuw een overtreding wordt geconstateerd.

Verhoging controles
De invoering van de bestuurlijke boete is samengegaan met een (verdere) verhoging van het aantal controles door de AI, waardoor de pakkans voor malafide werkgevers is toegenomen. De hogere boete - in combinatie met de hogere pakkans van de werkgever - moet ervoor zorgen dat de werkgever die niet geneigd is zich te houden aan de regelgeving, alsnog ervoor kiest geen werknemers illegaal tewerk te stellen.

Flankerend beleid
Naast het handhavingsbeleid van de AI heeft de overheid ook flankerend beleid ingevoerd. Met het flankerend beleid tracht de overheid voldoende garanties te creëren voor een verantwoorde situatie na de invoering van het vrij verkeer van werknemers. Het flankerend beleid omvat maatregelen met betrekking tot voorlichting, huisvesting, inburgering, samenwerking met sociale partners bij handhaving en de inzet van binnenlands aanbod.

Case studie Binnenvaart
In de case studie naar de binnenvaart wezen respondenten op de omstandigheid dat schippers voor een groot deel particulieren zijn. Die maken veel kosten in hun bedrijf: de hypotheek van de boot, brandstofkosten, havengelden, sluisgelden, verzekeringen etc. Het arbeidsloon vormt daar slechts een klein onderdeel van. De overige kosten zijn echter voornamelijk vaste lasten. Als een schipper wil besparen, zal dat op het arbeidsloon moeten. Wanneer een schipper werkt met Filippijnen is dat vaak maar iets goedkoper dan een reguliere kracht. Daar staan echter veel meer werkuren tegenover. Naast het financiële motief speelt ook het arbeidsethos een rol. Een Filippijn spreekt goed Engels en werkt hard. Bovendien zijn de Filippijnen ervaren zeelui. De hiërarchische werkgever-werknemer relatie wordt door een Filippijn bovendien veel sterker gevoeld. De Europese werknemers zijn vaak een stuk mondiger. Ten slotte moet de schipper een Nederlandse matroos na een aantal arbeidscontracten in vaste dienst nemen. Dat vinden schippers vaak lastig. Ze proberen dit risico te vermijden door met tijdelijke buitenlandse arbeidskrachten te werken.

De arbeidsinzet van buitenlandse werknemers in de vaart heeft een lange historie. Sinds jaar en dag werken buitenlandse werknemers al in de zeevaart. Vanaf halverwege de jaren '90 nam het aantal Filippijnse matrozen toe. Deze Filippijnse werknemers werken vanwege de goede arbeidsvoorwaarden graag op Nederlandse schepen. De Filippijnen kennen daardoor een groot aantal uitzendbureaus die bemiddelen in het uitzenden van arbeidskrachten naar Nederlandse zeeschepen. Deze uitzendbureaus zagen een gat in de markt in de Nederlandse binnenvaart, en zijn ook daar zeelieden naar gaan uitzenden. De Filippijnse werknemers werken dan meestal volgens dezelfde arbeidsvoorwaarden in de Nederlandse binnenvaart als dat ze gewend waren in de Nederlandse zeevaart. Dat betekent dat de werknemer een loon verdient dat ruim onder het minimumloon ligt. Immers, voor zeeschepen geldt de Wav en de WML niet.

De werknemersvereniging Nautilus schat de omvang van deze vorm van illegale tewerkstelling op ongeveer 1.000 tot 1.500 werknemers in de binnenvaartbranche (dat is exclusief de waterbouw/baggersector en exclusief riviercruises), een branche die in Nederland ruim 6.900 binnenvaartschepen telt. Kanttekening is dat regelgeving in deze sector buitengewoon complex is en lang niet in elke situatie de Wav en/of de WML van toepassing zijn. Bovendien betreft het hier een inschatting vanuit werknemers perspectief, waardoor de omvang van illegale tewerkstelling mogelijk eenzijdig wordt belicht.

De binnenvaart kampt nu met een personeelstekort. Het aantrekken van buitenlandse werknemers is dan ook in veel gevallen noodzakelijk. Binnen de Europese Unie bestaat echter een redelijk tot groot onbenut arbeidspotentieel. De werknemersvereniging Nautilus wijst bijvoorbeeld op een groep werkloze binnenvaartmatrozen in Tsjechië. Die zouden in Nederland aan de slag kunnen. Zij zullen alleen niet willen werken volgens de arbeidsvoorwaarden van de gemiddelde Filippijnse werknemer.

Volgens de werknemersvereniging ondergraaft illegale tewerkstelling het toekomstperspectief van de sector. Voor de Nederlandse matrozen is dit werk een opstap om zelf schipper te worden. De Filippijnse matrozen komen echter naar Nederland om in korte tijd geld te verdienen om mee terug te nemen naar het eigen land. Wanneer er in de toekomst meer binnenvaartschippers nodig zijn doordat goederenvervoer in toenemende mate over water gaat, bestaat het risico dat er onvoldoende nieuwe schippers zijn opgeleid.

Bovendien lijkt er sprake te zijn van een lichte verslechtering van de arbeidsvoorwaarden voor Nederlandse matrozen door de concurrentie van Filippijnen. Een Filippijn werkt circa 8 tot 9 maanden aan boord, terwijl een Europeaan maximaal 4 tot 5 weken aaneengesloten aan boord is. Voor een Filippijn is een korte periode onhandig, want hij moet zijn vliegticket vaak zelf betalen. Wanneer hij steeds 5 weken aan boord is en 5 weken aan wal moet wachten, duurt het te lang voordat deze investering is terugverdiend. Bovendien heeft een Filippijn vaak geen adres in Nederland waar hij kan verblijven wanneer hij niet aan boord is.

Constructie illegale tewerkstelling in de binnenvaart
In één van de casestudies is op basis van informatie uit de verschillende interviews geprobeerd te reconstrueren op welke manier in de binnenvaart illegaal tewerkgestelde werknemers worden geworven en vervolgens tewerkgesteld. In essentie is de constructie gebaseerd op het toepassen van een schaduwadministratie.

Stap 1: personeel werven
De binnenvaart kent al langere tijd een personeelstekort. Wanneer een schipper nieuw personeel wil aantrekken is hij echter verplicht om eerst in Nederland en/of de EU personeel te werven, ook wanneer de schipper al van plan is een werknemer van buiten de EU aan te trekken. Om aan deze eis te voldoen wordt daarom een kleine advertentie geplaatst in een vakblad of in de binnenvaartkrant. Op deze kleine advertenties komen doorgaans weinig tot geen reacties. Bij respondenten bestaat de indruk dat de binnenvaartschippers deze advertenties vooral plaatsen om aan de minimale eisen van het UWV te voldoen. De schippers leggen contact met een uitzendbureau dat is gespecialiseerd in bemiddeling van Filippijnse werknemers. Deze uitzendbureaus zijn veelal gevestigd buiten de EU, voornamelijk op de Filippijnen zelf. Ook wordt wel gewerkt met werkgevers die formeel gevestigd zijn in Cyprus, of andere landen van de EU waar geen binnenwateren zijn - en dus ook geen regelgeving.

Stap 2: aanvraag tewerkstellingsvergunning
De schipper vraagt een tewerkstellingsvergunning aan voor de beoogde werknemer. Hiervoor wordt een contract opgesteld dat voldoet aan de Nederlandse standaarden rond arbeidsvoorwaarden, waarna dit contract naar UWV wordt gestuurd. Het contract is op dat moment echter eenzijdig ondertekend door de werkgever. Opvallend genoeg is de schipper niet altijd zelf de aanvragende werkgever. Het komt regelmatig voor dat een partij buiten de EU - meestal het uitzendbureau - optreedt als formeel werkgever. UWV kan ondertekening door de werknemer niet afdwingen, want wanneer de overeenkomst door beide partijen getekend zou zijn, is er al sprake van een arbeidsrelatie voordat de vergunning is afgegeven. De Filippijnse werknemers zijn vaak zeelieden zonder binnenvaartdiploma. In de meeste arbeidscontracten gaat het daarom formeel om een leerwerkbaan, waarbij de buitenlandse werknemer een opleiding tot matroos volgt aan het STC in Rotterdam.

 
Stap 3: daadwerkelijk dienstverband
Wanneer er een tewerkstellingsvergunning is, komt een Filippijnse werknemer aan boord bij een schipper. De arbeidsovereenkomst die de werknemer tekent, is vaak totaal anders dan de arbeidsovereenkomst die aan UWV is voorgelegd: het salaris ligt beduidend lager dan het minimumloon en de voorwaarden rondom overwerk, opleiding en arbeidstijden stroken niet met de Nederlandse minimumeisen.

Conclusie Binnenvaart
Het ingewikkelde in de binnenvaart is dat wanneer deze stappen gevolgd zijn niet per definitie sprake is van illegale tewerkstelling. Zoals eerder beschreven is de regelgeving complex en is niet in elke situatie de Wav of WML van toepassing. Het gaat in deze constructie zodoende deels om andere constructies of overtredingen die gerelateerd zijn aan het inzetten van buitenlandse arbeidskrachten, waarbij duidelijk is dat door het voeren van een dergelijke schaduwadministratie de grenzen van de wet worden opgezocht of overschreden.

Algemene bevindingen illegale terwerkstelling alle sectoren (verkort)
Illegale tewerkstelling komt nog altijd voor in een aantal sectoren waarvan dit al langer bekend is. Veel genoemde sectoren zijn de land- en tuinbouw, (Chinese) horeca, bouw, detailhandel, schoonmaak en de uitzendbranche. In mindere mate worden sectoren zoals vervoer en logistiek, huishoudelijk werk, de vleesverwerkende industrie en de binnenvaart genoemd. Buiten deze sectoren lijkt illegale tewerkstelling zich nauwelijks voor te doen. De genoemde sectoren staan bij handhavende instanties voldoende op het netvlies en worden onderworpen aan nadrukkelijker controles dan andere sectoren. Eveneens is er geen sprake van opvallende nieuwe fenomenen, die nog onvoldoende in beeld zijn bij de AI of de SIOD.

Omvang
Over de omvang van de onderzochte fenomenen en illegale tewerkstelling in specifieke sectoren zijn geen eenduidige uitspraken te doen. Alleen in de land- en tuinbouw en de Chinese horeca lijkt nog (steeds) wel sprake te zijn van illegale tewerkstelling van relatief grotere omvang. In de land- en tuinbouw speelt hierbij ook een rol dat door de crisis bij sommige ondernemers het water aan de lippen is komen te staan en men daardoor met malafide intermediairs in zee gaat; daardoor lijkt het fenomeen illegale tewerkstelling weer in omvang toegenomen.

Geraffineerder
In algemene zin wordt vermoed dat illegale tewerkstelling geraffineerder is geworden en dat daders (werkgevers, maar vooral de malafide koppelaars / bemiddelaars) slimmer zijn geworden en telkens op creatieve wijze illegale tewerkstelling inkleden door de mazen in en de grenzen van de wet op te zoeken. De beschreven, relatief nieuwe constructies met betrekking tot buitenlandse chauffeurs waarmee transportbedrijven de cabotage regels omzeilen of de wijze waarop Filippijnse werknemers worden ingezet in de Nederlandse binnenvaart tonen dit op illustratieve wijze aan. De meest voorkomende fenomenen zijn echter al langer bekend: schijnconstructies met betrekking tot de verblijfsvergunning voor studie, de regeling voor kenniswerkers en zzp'ers, schaduwadministraties, ‘verkoop-op-stam', identiteitsfraude of nevenvestigingen in het buitenland.

Georganiseerde criminaliteit
Behalve dat fenomenen mogelijk steeds geraffineerder worden, ontstaat de indruk dat illegale tewerkstelling de afgelopen jaren meer is verweven met de georganiseerde criminaliteit. Dit uit zich onder andere in actieve werving in het land van herkomst, waarbij sprake is van mensensmokkel of daaraan gerelateerde praktijken. Deze verschuiving richting criminaliteit betekent dat het fenomeen illegale tewerkstelling steeds onzichtbaarder wordt. Het lijkt er op dat meer wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van fraude en criminele netwerken steeds professioneler worden.

Motieven
Het belangrijkste motief voor illegale tewerkstelling is financieel van aard. De illegaal tewerkgestelde wordt slecht betaald, kost daarmee de werkgever/inlener minder geld, wat de mogelijkheid biedt meer winst te maken of het bedrijf draaiende te houden. Dit laatste aspect is de afgelopen jaren als gevolg van de crisis mogelijk meer op de voorgrond getreden. De winst gaat vaak vooral naar de intermediair en in mindere mate naar de inlener.

Een tweede belangrijk motief voor illegale tewerkstelling betreft de beschikbaarheid van arbeidskrachten in Nederland. Werkgevers hebben soms op korte termijn (bijvoorbeeld wanneer er snel geoogst moet worden) veel arbeidskrachten nodig of hebben personeel nodig voor werk dat Nederlandse en tegenwoordig ook Poolse arbeidskrachten niet willen uitvoeren omdat het fysiek zwaar, vies of slecht betaald werk is. Het gebrek aan potentiële Nederlandse arbeidskrachten kan werkgevers of (arbeids)bemiddelaars er dan toe bewegen op zoek te gaan naar illegaal te werk te stellen arbeidskrachten.

Voor de arbeidsmigranten zelf zijn de motieven veelal gelegen in de omstandigheden in het land van herkomst. Wanneer daar onvoldoende werk is, het werk slecht betaald of de levensomstandigheden slecht zijn en de mogelijkheid bestaat in een land zoals Nederland in korte tijd veel te werken en naar eigen maatstaven veel geld te verdienen, kan dat reden zijn werk te zoeken in Nederland.

Relatie met andere overtredingen
Hierbij zij opgemerkt dat rapportopstellers bij dit onderdeel een paar kantekeningen hebben geplaatst. Bijvoorbeeld dat het een beleidsonderzoek betreft en geen rechercheonderzoek. De soorten overtredingen waar illegale tewerkstelling mee samen gaat zijn identiteitsfraude, valsheid in geschrifte, fiscale delicten (anders dan niet-afdracht belastingen), onderbetaling (incl. niet-afdracht van premies), illegale huisvesting, illegale prostitutie, overtreding van de arbeidstijden en arbowetgeving en uitbuiting. Met name uitbuiting is in het onderzoek nadrukkelijk aan de orde geweest. Intermediairs en in mindere mate werkgevers verdienen het geld niet meer alleen meer door onderbetaling en niet-afdracht van belastingen en sociale premies maar ook door andere vormen van uitbuiting, bijvoorbeeld met huisvestings(kosten), te hoge reiskosten en boetes. De mate waarin andere overtredingen gepaard gaan met illegale tewerkstelling is sectorafhankelijk.

Omvang illegale arbeid daalt
In algemene zin is sprake van een dalende trend in de omvang van illegale tewerkstelling. Het verschijnsel is natuurlijk flink in omvang afgenomen door het mogelijk maken van vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten van 2004 (waaronder Polen) sinds 1 mei 2007. Ook spelen andere factoren (zoals intensievere inspecties en de verhoging van de boete voor overtreding van de Wav in 2005) een rol. Deze dalende trend is echter mogelijk een (tijdelijk) halt toegeroepen als gevolg van de economische crisis. In een poging te besparen op de arbeidskosten in tijden van dalende omzet en toenemende concurrentie lijkt het erop dat tijdelijk meer werkgevers hun toevlucht hebben genomen tot illegale tewerkstelling. Hierbij speelt mogelijk ook een rol dat Polen die al langer in Nederland werken en de gang van zaken op de arbeidsmarkt steeds beter kennen, bepaalde werkzaamheden niet meer willen doen, omdat ze ander werk kunnen vinden.

Het hele onderzoek kunt u lezen in het onderzoeksrapport "Illegaal aan de slag" .